Prosedur legislasi Uni Eropa

Prosedur legislasi Uni Eropa (bahasa Inggris: European Union Lagislative Procedure) adalah proses pengambilan keputusan dalam pembentukan dan adopsi undang-undang di tingkat Uni Eropa (UE), prosedur standar dikenal sebagai Prosedur Legislatif Biasa (Ordinary Legislative Procedure) atau Codecision. Kecuali perjanjian menyatakan lain, maka dilakukan Prosedur Legislatif Khusus (Special legislative procedures). Sebagian besar bidang kebijakan diadopsi menggunakan prosedur legislatif biasa. Pengecualian untuk aturan ini adalah kebijakan luar negeri dan pertahanan bersama.

Latar belakang

Pengambilan keputusan di UE sangat kompleks. Mirip dengan pengambilan keputusan nasional. Perbedaannya adalah pengambilan keputusan UE berkembang seiring kemajuan dalam integrasi, suatu prosedur cepat diadaptasi ketika sebuah perjanjian baru mulai berlaku.

Konstitusi utama UE yang berkaitan dengan proses legislatif telah mengalami beberapa kali revisi, Single European Act pada tahun 1987 memperkenalkan prosedur kerja sama (co-operation), Perjanjian Maastricht pada tahun 1992 memperkenalkan prosedur co-decision (I) kemudian Perjanjian Amsterdam pada tahun 1997 secara signifikan mengubah prosedur ini (co-decision II). Selama periode ini Parlemen Eropa (EP) berevolusi dari sebuah majelis yang hampir tidak signifikan dan murni konsultatif menjadi pemain yang berpotensi kuat dalam proses legislatif. Dengan Perjanjian Lisboa yang mulai berlaku pada tahun 2009, Parlemen Eropa semakin mendapatkan kekuasaan dalam pengambilan keputusan. Para anggota parlemen terus-menerus meninjau dan memberikan suara pada undang-undang yang mempengaruhi warga UE. Setelah Perjanjian Lisboa, prosedur co-decision diubah menjadi prosedur legislatif biasa (ordinary legislative procedure). Sebagian besar undang-undang diadopsi melaui prosedur ini, dengan mempertimbangkan kepentingan warga negara yang diwakili oleh Anggota Parlemen Eropa.

Setiap undang-undang Eropa didasarkan pada pasal khusus dalam perjanjian (traktat), disebut sebagai "dasar hukum" (legal basis) dari undang-undang. Hal Ini menentukan prosedur legislatif mana yang harus diikuti. Perjanjian menetapkan proses pengambilan keputusan, termasuk usulan Komisi, pembacaan (readings) oleh Dewan dan Parlemen, dan pendapat dari badan penasehat. Istilah "dasar hukum" atau "sumber hukum" (legal source) memiliki dua makna: dalam arti aslinya, merujuk pada alasan munculnya ketentuan hukum, yaitu motivasi di balik pembuatan konstruksi hukum. Menurut definisi ini, "sumber hukum" dari undang-undang UE adalah kehendak untuk menjaga perdamaian dan menciptakan Eropa yang lebih baik melalui hubungan ekonomi yang lebih erat, dua landasan dari Komisi Eropa. Dalam bahasa hukum, di sisi lain, "sumber hukum" mengacu pada asal atau dasar dan perwujudan hukum.

Lembaga utama yang terlibat

Pengambilan keputusan di tingkat UE melibatkan berbagai lembaga Eropa:

Sistem politik UE

Parlemen Eropa

Artikel utama: Parlemen Eropa

Parlemen Eropa mewakili warga negara anggota UE. Parlemen Eropa dipilih setiap lima tahun oleh warga Eropa untuk mewakili kepentingan mereka. Para anggota Parlemen Eropa tidak duduk dalam blok nasional, akan tetapi dalam kelompok politik Eropa. Semua aliran mengenai integrasi Eropa terwakili dalam Parlemen Eropa, mulai dari pro-federalis sampai ke anti-UE.

Parlemen Eropa, seperti parlemen nasional lainnya, bertanggung jawab atas proses legislatif UE bersama dengan Komisi dan Dewan Eropa. Pekerjaan utama Parlemen Eropa adalah untuk menyetujui perundang-undangan Eropa. Parlemen Eropa berbagi tanggung jawab ini dengan Dewan UE, sedangkan rancangan undang-undang diajukan oleh Komisi Eropa. Parlemen Eropa dan Dewan UE juga berbagi tanggung jawab dalam memberikan persetujuan atas anggaran tahunan UE. Parlemen Eropa memiliki kuasa untuk membubarkan Komisi Eropa. Parlemen Eropa juga mengangkat Ombudsman Eropa, yang menyelidiki keluhan warga negara mengenai keburukan administrasi lembaga-lembaga UE.

Peran Parlemen Eropa dalam proses legislatif Uni Eropa telah meningkat secara signifikan. Peningkatan prosedur co-decision menjadi prosedur legislatif biasa (ordinary legislative procedure) mengubah peran Parlemen Eropa menjadi 'co-legislator' berbagi tanggung jawab bersama Dewan. Legislasi UE tidak dapat diloloskan tanpa persetujuan antara Dewan dan Parlemen Eropa.

Dewan Eropa

Artikel utama: Dewan Eropa

Dewan Eropa terdiri dari Kepala Negara atau Pemerintah negara-negara anggota UE, berperan dalam menentukan arah dan prioritas politik UE secara umum, tetapi tidak menjalankan fungsi legislatif. Sebagai pertemuan puncak Kepala Negara atau Pemerintahan semua negara anggota UE, Dewan Eropa mewakili tingkat tertinggi kerja sama politik antara negara-negara anggota. Pada pertemuan-pertemuan mereka, para pemimpin memutuskan dengan konsensus tentang arah dan prioritas UE, dan memberi dorongan yang diperlukan dalam pengembangannya.

Dewan UE

Artikel utama: Dewan Uni Eropa

Dewan Uni Eropa juga dikenal sebagai Dewan Menteri (Council of Ministers) atau Dewan (Council), terdiri dari para menteri dari pemerintahan nasional semua negara anggota UE. Rapat-rapat dihadiri oleh para menteri yang bertanggung jawab atas hal-hal yang akan dibahas. Dewan UE berbagi tanggung jawab dengan Parlemen Eropa dalam menyetujui legislasi dan mengambil keputusan mengenai berbagai kebijakan. Dewan UE juga memegang tanggung jawab utama untuk apa yang dilakukan UE dalam urusan luar negeri dan kebijakan keamanan bersama, berdasarkan arahan strategis yang telah ditentukan oleh Dewan Eropa.

Komisi Eropa

Artikel utama: Komisi Eropa

Komisi Eropa adalah badan eksekutif UE yang mewakili dan menegakkan kepentingan Eropa secara keseluruhan. Komisi Eropa bersifat independen dari pemerintah-pemerintah nasional. Kolese Komisioner ditunjuk setiap lima tahun satu dari masing-masing negara anggota UE. Komisi Eropa membuat rancangan dan mengusulkan undang-undang, yang disampaikannya kepada Parlemen Eropa dan Dewan UE. Komisi Eropa mengelola pelaksanaan harian kebijakan UE dan pembelanjaan dana UE. Komisi Eropa juga mengawasi agar semua pihak menaati traktat dan undang-undang Eropa. Komisi Eropa dapat menindak para pelanggar peraturan, serta menuntutnya ke Mahkamah UE apabila perlu.

Komisi merupakan lembaga yang secara politik independen yang mewakili dan menjunjung tinggi kepentingan UE secara keseluruhan. Di banyak wilayah, Komisi adalah kekuatan pendorong dalam sistem kelembagaan UE: mengusulkan undang-undang, kebijakan, dan program aksi dan bertanggung jawab untuk mengimplementasikan keputusan Parlemen Eropa dan Dewan. Juga mewakili UE ke dunia luar dengan pengecualian kebijakan luar negeri dan keamanan bersama.

Lembaga sekunder

Selain segitiga kelembagaan Komisi-Dewan-Parlemen, ada sejumlah badan penasihat yang harus dimintai pendapat ketika undang-undang yang diusulkan melibatkan bidang minat mereka. Bahkan jika saran mereka tidak diambil, hal ini berkontribusi pada pengawasan demokratis terhadap undang-undang UE dengan memastikan bahwa hal itu tunduk pada pengawasan terluas. Badan-badan ini antara lain:

• Komite Ekonomi dan Sosial Eropa, yang mewakili kelompok-kelompok masyarakat sipil seperti pengusaha, serikat pekerja dan kelompok sosial;
• Komite Daerah, untuk memastikan bahwa suara pemerintah lokal dan regional didengar

Selain itu, lembaga dan badan lain dapat dimintai pendapat ketika sebuah proposal terkait bidang minat atau keahlian mereka. Sebagai contoh, Bank Sentral Eropa untuk proposal mengenai masalah ekonomi atau keuangan.

Prosedur legislatif biasa

Prosedur legislatif biasa (ordinary legislative procedure) menempatkan Parlemen Eropa dan Dewan UE dalam bobot yang seimbang dalam berbagai bidang (misalnya, tata kelola ekonomi, imigrasi, energi, transportasi, lingkungan hidup dan perlindungan konsumen). Sebagian besar perundang-undangan Eropa diadopsi bersama antara Parlemen Eropa dan Dewan. Prosedur legislatif biasa dijadikan prosedur legislatif yang utama dalam sistem pengambilan keputusan UE. Prosesnya sebagai berikut:

• Prosedur dimulai dari Komisi. Ketika mempertimbangkan untuk melayangkan rancangan (proposal) undang-undang, Komisi terlebih dahulu mengundang dan meminta pandangan tentang suatu topik dari pemerintah, bisnis, organisasi masyarakat sipil dan individu. Pendapat-pendapat tersebut sebagai umpan balik dalam rancangan Komisi yang disajikan kepada Dewan dan Parlemen. Rancangan tersebut dapat juga dibuat atas permintaan Dewan, Dewan Eropa, Parlemen, atau warga Eropa, atau mungkin juga atas inisiatif Komisi sendiri.
• Dewan dan Parlemen masing-masing membaca dan membahas rancangan tersebut. Jika tidak ada kesepakatan yang dicapai pada sampai pembacaan kedua, rancangan diajukan pada "konsiliasi komite" yang terdiri perwakilan Dewan dan Parlemen. Perwakilan komisi juga menghadiri rapat komite dan berkontribusi dalam diskusi tersebut. Setelah komite mencapai kesepakatan, naskah yang disepakati kemudian dikirim ke Parlemen dan Dewan untuk pembacaan ketiga, sehingga akhirnya dapat diadopsi sebagai undang-undang. Dalam kebanyakan kasus, Parlemen memberikan putusan pada proposal dengan simple majority voting serta Dewan dengan qualified majority voting, di mana setidaknya setengah dari jumlah total anggota UE, yang mewakili sekitar dua pertiga penduduk, harus memberikan suara dukungan. Dalam beberapa kasus, suara bulat diperlukan di Dewan.

Selain itu, parlemen nasional menerima rancangan undang-undang pada saat yang bersamaan dengan Parlemen Eropa dan Dewan. Mereka dapat memberikan pendapat untuk memastikan bahwa keputusan diambil pada tingkat yang paling sesuai.

Prosedur legislatif biasa.

Prosedur legislatif khusus

Prosedur legislatif khusus dilakukan tergantung pada subjek dalam rancangan. Dalam prosedur konsultasi (consultation procedure), Dewan diminta untuk berkonsultasi dengan Parlemen mengenai rancangan dari Komisi, tetapi tidak diharuskan untuk menerima saran Parlemen. Prosedur ini hanya berlaku di beberapa area, seperti pengecualian pasar internal dan hukum persaingan. Dalam prosedur persetujuan (consent procedure), Parlemen dapat menerima atau menolak proposal tersebut, tetapi tidak dapat mengajukan amandemen. Prosedur ini dapat digunakan ketika rancangan yang diajukan menyangkut persetujuan perjanjian internasional yang telah dinegosiasikan. Selain itu, ada kasus-kasus terbatas di mana Dewan dan Komisi, atau Komisi saja, dapat meloloskan undang-undang.

Jenis-jenis legislasi

Artikel utama: Hukum Uni Eropa

Ada beberapa jenis legislasi yang dihasilkan melalui prosedur legislasi UE:

• Regulasi (Regulation), adalah instrumen hukum yang berlaku dan mengikat semua negara anggota secara langsung. Tidak perlu disahkan menjadi undang-undang nasional oleh negara anggota meskipun undang-undang nasional mungkin perlu diubah untuk menghindari konflik dengan regulasi.
• Direktif (Directive), adalah instrumen hukum yang mengikat negara anggota, atau sebagian negara anggota untuk mencapai tujuan tertentu. Biasanya, direktif harus diubah menjadi hukum nasional agar menjadi efektif. Secara signifikan, direktif menentukan hasil yang ingin dicapai: terserah kepada negara-negara anggota secara individual untuk memutuskan bagaimana hal ini dilakukan.
• Keputusan (Decision), dapat ditujukan kepada Negara Anggota, kelompok orang, atau bahkan individu. Keputusan mengikat secara keseluruhan. Keputusan digunakan misalnya untuk memutuskan tentang penggabungan yang diusulkan perusahaan-perusahaan.
• Rekomendasi dan opini, tidak mengikat dan tidak menempatkan kewajiban hukum apa pun pada penerima, ditujukan kepada semua negara anggota atau negara tertentu saja, badan Uni Eropa lainnya dan individu.
• Avis, tidak mengikat dan ditujukan kepada semua negara anggota atau negara tertentu saja.

Publikasi dan komunikasi

Naskah terakhir legislasi yang sudah jadi ditandatangani oleh Presiden Parlemen Eropa dan Dewan, kemudian diterbitkan dalam Jurnal Resmi Uni Eropa (Official Journal of the European Union) atau jika ditujukan kepada kelompok tertentu, diberitahukan kepada mereka. Undang-undang legislatif dalam bentuk regulasi, direktif yang ditujukan untuk semua negara anggota maupun keputusan yang tidak secara spesifik ditujukan kepada mereka diterbitkan dalam Jurnal Resmi Uni Eropa (Seri L = Legislasi). Mereka mulai berlaku pada tanggal yang ditetapkan di dalamnya atau, jika tidak ditentukan maka pemberlakuannya pada hari ke-20 setelah publikasi. Tidak ada kewajiban untuk mempublikasikan dan mengkomunikasikan instrumen yang tidak mengikat, tetapi biasanya juga dipublikasikan di Jurnal Resmi (‘Pemberitahuan’).

Referensi

• Borchardt, Klaus-Dieter (2010). The ABC of European Union law (dalam bahasa Inggris). Luxembourg: Publications Office of the European Union. doi:10.2830/13717 . ISBN 978-92-78-40525-0. 

• CES (n.d.). "Activity 6: Legislative and Decision-Making Process" (dalam bahasa Inggris). Ottawa: Centre for European Studies. Diakses tanggal 23 Mei 2018. 

• Ciora, Cristina (2013). "20 Years of European Codecision. Evolution and Assessment". Annals Constantin Brancusi - Juridical Sciences Series (dalam bahasa Inggris). Romania: University Constantin Brancusi (3): 201–220. SSRN 2373027 . 

• Egenhofer, Christian; Kurpas, Sebastian; Kaczyński, Piotr Maciej & Schaik, Louise (2011). The Ever-Changing Union: An Introduction to the History, Institutions and Decision-Making Processes of the European Union (dalam bahasa Inggris) (edisi ke-2). Brussels: Centre for European Policy Studies (CEPS). ISBN 978-92-9079-980-1. SSRN 1898661 . 

• European Parliament (n.d.). "Legislative powers: Ordinary legislative procedure" (dalam bahasa Inggris). Brussels: European Parliament. Diakses tanggal 23 Mei 2018. 

• European Union (2018). "How EU decisions are made" (dalam bahasa Inggris). Brussels: European Union. Diakses tanggal 23 Mei 2018. 

• FCA (2011). A Brief Guide to the European Union and Its Legislative Processes (PDF) (dalam bahasa Inggris). Britania Raya: Financial Services Authority. 

• Tsebelis, George; Jensen, Christian B.; Kalandrakis, Anastassios & Kreppel, Amie (2001). "Legislative Procedures in the European Union: An Empirical Analysis". British Journal of Political Science (dalam bahasa Inggris). New York: Cambridge University Press. 31 (4): 573–599. JSTOR 3593293. 

• Uni Eropa (2017). Sekilas Uni Eropa. Brosur. Brussels: Uni Eropa.